環(huán)境保護法需錘煉成鋼
來源： 2013-11-05 10:58:34
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第一，我國環(huán)境保護工作雖然取得了很大成績，但同時也面臨很多嚴(yán)重問題，最根本的是如何處理環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。為了體現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展之間的關(guān)系，除了環(huán)保主管部門之外應(yīng)該讓更多的部門參與環(huán)境保護，特別是綜合經(jīng)濟部門能夠參與到環(huán)境保護工作當(dāng)中來，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和布局以及轉(zhuǎn)方式方面有更明確的制度安排，這樣才能真正擺脫過去我們僅依靠GDP評價的傳統(tǒng)觀念。
第二，在三審稿中對環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制有了進(jìn)一步明確的說明，但仍然不夠。“十二五”規(guī)劃已把一些主要污染物規(guī)定為約束性指標(biāo)，建議將五年的環(huán)保目標(biāo)規(guī)定列入《環(huán)境保護法》。再有，建議將“環(huán)境不退化”的原則和目標(biāo)寫入在《環(huán)境保護法》的修訂草案當(dāng)中。他說，我們總是說最嚴(yán)格的考核和最嚴(yán)格的制度，但是如果我們連這一點都寫不進(jìn)去的話，就難以做到“最嚴(yán)格”。
第三，《環(huán)境保護法》已經(jīng)執(zhí)行20多年了，中國的環(huán)境狀況出現(xiàn)了很多新的變化，《環(huán)境保護法》修訂應(yīng)適應(yīng)這些變化。我們對未來環(huán)境狀況的判斷是，未來10~20年，中國處于區(qū)域性、流域性復(fù)合污染的格局，這樣我們在環(huán)境污染治理的思路上，就要從綜合的、區(qū)域性和流域角度，考慮創(chuàng)新性制度安排來解決跨行政區(qū)污染問題，例如設(shè)置環(huán)保部門的區(qū)域、流域派出機構(gòu)。還有消費領(lǐng)域的污染也是新的不斷上升的問題，比如汽車尾氣排放，過去考慮不多，因此，消費領(lǐng)域的污染治理要有完善的制度安排。再有一些新的概念，比如環(huán)境健康、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、環(huán)境整體性等新的理念，如何在《環(huán)境保護法》的修改中納入進(jìn)來，這都是《環(huán)境保護法》修訂必須要面對的挑戰(zhàn)。
“軟法”如何才能變成“硬法”
辜勝阻委員說，現(xiàn)在社會上普遍認(rèn)為我們的環(huán)保法是一部“軟法”，之所以是軟法，根本的還是制度設(shè)計。上次審議時也提到，現(xiàn)在我們靠兩個主體，一個是政府，一個是企業(yè)，靠政府管企業(yè)。但是現(xiàn)在的政府既是“裁判員”，同時又是最大的“運動員”。政府招商引資，政府需要納稅，但是那些污染大戶往往又是稅收大戶，在這樣的情況下，光靠政府和企業(yè)這樣的二元主體治理，是很難把這部法變成一部“硬法”的。
現(xiàn)在我們有很多事都在強調(diào)第三方評估，《環(huán)境保護法》迫切需要強化“第三方”監(jiān)督主體，包括人大、檢察機關(guān)、法院、公眾的參與。如果有一個強大的第三方主體來監(jiān)督政府和企業(yè)，“軟法”才能變成“硬法”。所以，在立法的過程中，怎樣體現(xiàn)在政府和企業(yè)之外的第三方主體的監(jiān)督，是非常重要的。
全國“兩會”特別是人代會，是不是應(yīng)該在政府工作報告、計劃報告和預(yù)算報告之外，再增加一個環(huán)境保護報告，不僅僅是向常委會報告，而是向人民代表大會報告，如果向人民代表大會報告那就會完全不一樣。環(huán)境問題離老百姓最近，每個人都有切身的體會，因此，如何強化人大對環(huán)境工作的監(jiān)督，在立法中要把這個制度設(shè)計好，才能使最大的“軟法”變?yōu)椤坝卜ā薄?/span>
建立地方領(lǐng)導(dǎo)任期環(huán)保審計制度
任茂東委員說，《環(huán)境保護法》一直被認(rèn)為是執(zhí)行效果較差的法律，有一個原因就是違法成本太低，一些地方官員因某些利益因素而嚴(yán)重忽視環(huán)境保護等突出問題。這次修改體現(xiàn)了要解決這類問題的規(guī)定，但仍不夠。
比如《草案》第六十三條，規(guī)定了對一些違法行為的處罰，他認(rèn)為處罰力度仍顯不夠，第六十三條列舉的這些行為都是一些存在主觀故意的瀆職行為，處罰僅僅是記過、記大過、或者降級，只有“造成嚴(yán)重后果的”，才撤職、開除等。
大家都知道，環(huán)境污染嚴(yán)重后果的出現(xiàn)具有滯后性，不一定立刻顯現(xiàn)出來，相當(dāng)一部分官員在位時間可能僅僅3年多，所以這一條的規(guī)定在實踐中會造成很大的執(zhí)行難度，懲罰措施顯得蒼白無力，對這種瀆職行為的震懾力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。建議應(yīng)進(jìn)一步增加監(jiān)管人員的處罰力度，同時增加對領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用時，先對他們所轄區(qū)域進(jìn)行環(huán)境評估，評估合格方可任用。
黃小晶委員說，要建立地方領(lǐng)導(dǎo)任期環(huán)境保護審計制度并向全社會公開，作為政績考核的重要內(nèi)容，關(guān)鍵是中期審計和任期審計，這兩條都應(yīng)該有?，F(xiàn)在在環(huán)境保護的問題上，作為地方領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，環(huán)境搞得好不好，在你的任期里是優(yōu)化了還是惡化了，可以比較明顯地看出你這一任的執(zhí)政理念。所以，在政績考核這個問題上，環(huán)境保護應(yīng)該有個審計的標(biāo)準(zhǔn)。
王勝明委員說， 要進(jìn)一步強化監(jiān)管者的責(zé)任。環(huán)境保護，企業(yè)是基礎(chǔ)，但監(jiān)管是關(guān)鍵，環(huán)境改善是管出來的，否則，放任自流，只能每況愈下?！恫莅浮返诹龡l規(guī)定了政府及其有關(guān)部門的責(zé)任，查處是有關(guān)部門的基本職責(zé)，有舉報要查，沒有舉報也要查，建議刪去舉報的前提，只要未及時查處，造成嚴(yán)重后果的，有關(guān)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。需進(jìn)一步加強人大對環(huán)境保護工作的監(jiān)督?？h級以上政府應(yīng)當(dāng)定期向本級人大報告環(huán)境保護工作，建議環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)每年報告。
政府決策失誤造成污染要承擔(dān)法律責(zé)任
張龍安（全國人大代表）指出，要規(guī)范和約束政府行為，防止政府成為環(huán)境問題的最大制造者。針對基層實踐存在的問題，他建議：
第一，強化環(huán)評的真實性，提高全民環(huán)境意識，環(huán)境不但是政府的事，更是關(guān)系全民切身利益的大事。加強環(huán)境保護，人人有責(zé)，以犧牲環(huán)境換取政績和經(jīng)濟效益應(yīng)當(dāng)視為犯罪。現(xiàn)在的環(huán)評報告的真實性如何，承擔(dān)多大的法律責(zé)任？應(yīng)該有很好的法律約束。
第二，對規(guī)劃環(huán)評要進(jìn)行問責(zé)。如果規(guī)劃環(huán)評最后出了問題，那么負(fù)責(zé)規(guī)劃環(huán)評的具體責(zé)任人要不要承擔(dān)法律責(zé)任？如何承擔(dān)法律責(zé)任？承擔(dān)多大法律責(zé)任？這些問題要盡快明確，只有明確這些責(zé)任才可以確定環(huán)評的真實性。
林志梅（全國人大代表）說， 法律責(zé)任的條款當(dāng)中講到企事業(yè)單位違法后要承擔(dān)什么責(zé)任。如果政府決策失誤，比如引進(jìn)的一些項目給環(huán)境造成了污染，對社會、當(dāng)?shù)氐睦习傩沼绊懛浅４螅瑳Q策失誤帶來了環(huán)境污染，如何承擔(dān)責(zé)任？整個法律責(zé)任章節(jié)當(dāng)中沒有這樣的規(guī)定。除了第六十三條“各級人民政府有下列行為的”，這里不夠明確，對主管部門、政府決策引起環(huán)境污染，決策人是否也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。很多地方都建立了化工園區(qū)，這都是政府招商引資的決策，如果帶來了環(huán)境污染，決策的政府部門要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
環(huán)境污染是一個大課題，政府部門相關(guān)的責(zé)任在法律責(zé)任當(dāng)中要寫進(jìn)去。政府部門引進(jìn)項目決策失誤的，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，要增加這樣的條款。
強化對環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成情況硬約束
陳吉寧委員說，我們一直講要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，特別是轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。到底誰在做綠色發(fā)展，誰沒有做綠色發(fā)展，目前還沒有一個數(shù)據(jù)來評估一個區(qū)域是怎樣的，這就要求我們應(yīng)該建立國家環(huán)境的統(tǒng)計制度。現(xiàn)在我們連底數(shù)很多時候都講不清楚，如何形成國家的政策、標(biāo)準(zhǔn)和國家的規(guī)劃？如何引導(dǎo)各地方政府及相關(guān)部門進(jìn)行真正的綠色發(fā)展，建立相應(yīng)的綠色GDP評估制度？沒有數(shù)據(jù)就無法體現(xiàn)這個事情，建議要定期開展環(huán)境統(tǒng)計調(diào)查研究。
呂祖善委員說，最近全國人大財經(jīng)委在進(jìn)行“十二五”中期的評估，從初步調(diào)研情況來看“十二五”期間很大一部分目標(biāo)進(jìn)展順利，有些能夠提前完成。但是兩個方面進(jìn)展很不理想，一是結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變滯后，有些結(jié)構(gòu)性的矛盾不但沒有緩解還顯得更為突出，比如產(chǎn)能過剩的問題。二是節(jié)能減排指標(biāo)完成得很不理想，有的指標(biāo)可能很難完成。這兩個方面存在問題說明我們在科學(xué)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中存在薄弱環(huán)節(jié)。
為此，《環(huán)境保護法》必須強化兩個方面，一是強化對環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成情況的硬約束，二是提高環(huán)境質(zhì)量的透明度?！恫莅浮返谒氖畻l規(guī)定“對超過國家重點污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)……環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件”。僅有這樣的約束是不夠的?，F(xiàn)在很多環(huán)境污染問題，盡管有排放不達(dá)標(biāo)的或偷排的，但大量的環(huán)境問題是某些地區(qū)環(huán)境容量已經(jīng)超過極限而造成的。
這個問題主要是政府的責(zé)任，環(huán)境容量已經(jīng)不允許再增加新的污染物排放，應(yīng)該由政府控制，由政府采取措施而不是僅僅由環(huán)保部門暫停環(huán)評就能解決的。所以，必須對政府實施更硬的約束。增加環(huán)境質(zhì)量的透明度，讓群眾對當(dāng)?shù)卣M(jìn)行監(jiān)督，這比我們考核、評比、檢查要管用得多。在法律上應(yīng)該有明確表述。
以信息公開促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法
王勝明委員說，進(jìn)一步加強環(huán)境信息公開，以信息公開促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。《草案》第二十條規(guī)定環(huán)保主管部門有權(quán)對排放污染物單位進(jìn)行現(xiàn)場檢查?，F(xiàn)場檢查結(jié)果如何應(yīng)當(dāng)公開，即使具體情況難以公開，也應(yīng)當(dāng)公開總體情況?！恫莅浮返谖迨畻l規(guī)定重點排污單位應(yīng)當(dāng)公開有關(guān)情況，那么公開一次還是公開幾次？排污有個過程，公開也應(yīng)當(dāng)持續(xù)。
王明雯委員針對這一問題提出3點建議：一是進(jìn)一步明確不同主體環(huán)境信息公開的方式、途徑和時間要求。比如第四十九條，“定期”怎么理解，到底是一個月、兩個月，半年還是一年？應(yīng)該加以細(xì)化和明確，否則想公開就公開，不公開也沒有辦法。再如第五十條，“應(yīng)當(dāng)向社會公開”，他認(rèn)為可以具體明確為“應(yīng)當(dāng)每月向社會公開”，這樣便于進(jìn)行監(jiān)督檢查。
二是明確規(guī)定要建立一個統(tǒng)一公開的平臺，來公開企業(yè)的環(huán)境信息，便于了解和查詢。大家對污染企業(yè)的信息都非常關(guān)注，在哪個地方公開，應(yīng)該有一個統(tǒng)一的公開平臺，便于有關(guān)部門和公眾去了解、查詢與監(jiān)督。
三是在第六章法律責(zé)任部分，增加相關(guān)規(guī)定，對于該公開而未公開的，應(yīng)該對申請人提供司法救濟途徑。實際上，老百姓要了解環(huán)境信息是非常困難的，作為全國人大常委會委員，在9月份為了一個關(guān)于土壤污染的調(diào)研，到地方農(nóng)業(yè)局和環(huán)保局去了解相關(guān)情況，卻被告知信息涉密，不能公開。全國人大代表都了解不到相關(guān)環(huán)境信息，普通老百姓怎么能夠了解到？我們的法律在這方面應(yīng)該制定得更加詳細(xì)一些。
堵塞環(huán)保監(jiān)管漏洞
張龍安（全國人大代表）說，現(xiàn)在的環(huán)境保護機構(gòu)，廳一級都是行政編制，到區(qū)、縣一級都是事業(yè)編制，在體制上漏洞很大。發(fā)達(dá)國家行政執(zhí)法部門都是行政單位，都是中央和地方財政發(fā)工資，但是我們國家區(qū)、縣一級都是事業(yè)編制。據(jù)了解，一般的小縣，現(xiàn)在的環(huán)保部門都在200人以上，如果大一點的縣，發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)保部門就是四五百人，這些人的工資，地方財政無力支付，所以他們的事業(yè)編制就靠罰款、收費來養(yǎng)活自己。體制問題決定了我們整個國家的環(huán)保問題。所以事業(yè)編制跟我們整個環(huán)境保護法律有矛盾、有沖突。要從根本上解決中國的環(huán)境污染問題，首先我們的區(qū)、縣一級的政府要改變體制，如果體制改變不了，我們的法律即使制定了以后還是無法執(zhí)行。
張全（全國人大代表）則重點關(guān)注環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的體制機制問題。他建議，在第二十條前面應(yīng)寫上國家實行“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管”的體制安排。他說，從全世界的實踐來看，國土面積比較大的國家普遍都是采用這種方法，由國家的監(jiān)察機構(gòu)來監(jiān)督地方對國家法律的實施情況，由地方機構(gòu)來實施對地方的具體監(jiān)管。
呂薇委員說，目前環(huán)境保護的最大問題是監(jiān)督實施的問題，盡管現(xiàn)在這部法律還有許多有待改進(jìn)的地方。環(huán)境保護最關(guān)鍵的還是要加強監(jiān)督和實施的力度。建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、相匹配的監(jiān)管體制，這是非常重要的。
一是要協(xié)調(diào)中央部門之間關(guān)系，如在第二章環(huán)境監(jiān)督管理中第十六條，很多地方都提到國家環(huán)境保護行政主管部門會同有關(guān)部門，但是實際上在執(zhí)行中，農(nóng)業(yè)的是由農(nóng)業(yè)部來管，海洋的是由海洋局來管，城市的監(jiān)管體系是由城建部來管。那么環(huán)保部門與被“會同”單位是什么關(guān)系，出了問題誰負(fù)最終責(zé)任。是不是人財物由誰管，責(zé)任就由誰來負(fù)？這部法律出臺以后，將來政府的管理體制如何與之相適應(yīng)?，F(xiàn)在出了環(huán)境問題，板子肯定打在環(huán)境保護部，在會同的情況下到底怎么樣分清責(zé)任要明確。
二是要處理好中央與地方的關(guān)系，即“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管?！蔽覀冞@么大的國家，要明確中央政府管什么，地方政府管什么，省里管什么，縣里管什么，一定要搞清楚。從國際經(jīng)驗來看，中央政府要管制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境質(zhì)量檢查、評估和信息公布，這些應(yīng)該國家統(tǒng)一來做。地方要進(jìn)行一些具體的督察工作，比如重點污染源的檢查和排放監(jiān)測和檢查?，F(xiàn)在法律中講到縣級以上政府公布環(huán)境信息，比如有委員講到去地方政府要資料人家不給。因為在這種情況下，基層政府既是運動員又是裁判員，很難真實反映情況。所以，《草案》要分清中央和地方在監(jiān)督管理上的責(zé)任，總體的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價，以及環(huán)境信息的公布應(yīng)該是中央，或者至少提高到省里來管，縣里或者市一級應(yīng)在排查一些具體的重點的污染源和排放控制方面做更多的工作?，F(xiàn)在地方基層政府是被考核對象，讓他自己去發(fā)布自己的不良信息，往往行不通。
董新光（新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會副主任）說，現(xiàn)在的環(huán)境保護是很多部門都各自為政地做一些事情。第十六條規(guī)定，“有關(guān)行業(yè)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站（點）的設(shè)置應(yīng)符合有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范的要求”，實際工作中這就留了口子，各部門的監(jiān)測還是以各部門各自為主?，F(xiàn)在我們國家地下水監(jiān)測主要靠國土資源和水利部門，地表水的監(jiān)測斷面都涉及到環(huán)境評價指標(biāo)的問題，水利和環(huán)保部門都涉及到河道水環(huán)境監(jiān)測管理，而現(xiàn)在是水利不上岸、環(huán)境不下河，一個問題兩個系統(tǒng)各自為政管理。既然是統(tǒng)一管理，在后面是否可以增加一句話，或者第一步能夠做到“由國務(wù)院各個部委設(shè)置的國家監(jiān)測系統(tǒng)的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，與國家環(huán)境保護行政主管部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享”。各部門可以監(jiān)測，按照規(guī)定統(tǒng)一監(jiān)測方式，實現(xiàn)監(jiān)測的環(huán)境數(shù)據(jù)共享。
杜絕“未批先建”須加大處罰力度
陳吉寧委員說，三審稿與二審稿比有進(jìn)步，但是在法律設(shè)置上仍有漏洞，例如對解決存在比較突出的執(zhí)法成本高、違法成本低的問題沒有很好體現(xiàn)，他特別提到未批先建的問題。
有很多專家都在呼吁一定要把未批先建的問題解決，但是仍然沒有說明為什么要解決這個問題？現(xiàn)在未批先建已經(jīng)成為環(huán)境司法中的重大難題，什么項目未批先建？都是污染重的項目，不敢做環(huán)評，所以要未批先建。有組數(shù)據(jù)可以說明，2010年對全國鋼鐵項目進(jìn)行清查，河北省全省煉鐵煉鋼的產(chǎn)能分別是2.73億噸和2.86億噸，在這么大的產(chǎn)能中，將近80%是沒有經(jīng)過環(huán)評審批擅自建設(shè)運行的，這里有相當(dāng)一部分是不符合國家產(chǎn)業(yè)政策需要淘汰的。
未批先建，一旦建成之后，污染重、落后的產(chǎn)能沒有辦法淘汰，政府管理部門叫停也停不下來。目前的罰款最高限額是20萬元，沒有任何用處。一個大項目上億甚至十幾億元，20萬元的罰款額度區(qū)區(qū)九牛一毛，也沒有辦法追究責(zé)任人的法律責(zé)任，這些現(xiàn)象已經(jīng)成為環(huán)境執(zhí)法中十分突出的問題。建議《草案》當(dāng)中一定要增加“未批先建”的內(nèi)容并提高處罰力度，一是對未批先建的，明確法律處罰依據(jù)，二是要大幅度提高懲罰的限額。建議做到用總投資額的比例，比如1%~5%作為罰款額度，而且不應(yīng)該只要沒有造成重大環(huán)境影響就不罰款，因為這個環(huán)境影響是累積性的，很難用一個項目作評估，只要是未批先建的都應(yīng)該給予處罰，而不是造成污染損害之后才進(jìn)行處罰，以體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性和正當(dāng)性。
