中國(guó)能源結(jié)構(gòu)以煤為主，2014年煤炭提供了66%的一次能源和76%的電量，城市化和工業(yè)化進(jìn)程中不斷增長(zhǎng)的能源消費(fèi)量和以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)是造成霧霾的主要因素。政府已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，并在能源的兩個(gè)方面都采取了行動(dòng)。
政府發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，除了控制能源消費(fèi)總量，還從調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的角度對(duì)能源消費(fèi)做出相應(yīng)規(guī)定，要求降低京津冀等地區(qū)的煤炭消耗比例、大力發(fā)展清潔能源等等。
伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，中國(guó)能源消費(fèi)量高速增加，2011年中國(guó)的能源消費(fèi)總量是2001年的兩倍多，十年間年均增長(zhǎng)9.6%。再來(lái)看能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，2010年美國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，石油消費(fèi)占37%，天然氣占25%，煤炭占21%，而2010年中國(guó)石油消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的17.6%，天然氣占4.0%，煤炭占70.5%。城市化和工業(yè)化進(jìn)程中不斷增長(zhǎng)的能源消費(fèi)量，加之以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重霧霾出現(xiàn)基本在預(yù)期之中。
霧霾是可以治理的
工業(yè)革命之后，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)以及能源消費(fèi)的不斷增加，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家都曾出現(xiàn)嚴(yán)重的空氣污染和水污染事件。近年來(lái)，二氧化碳排放和氣候變化又日益成為各國(guó)制定國(guó)家能源戰(zhàn)略的重要影響因素。
美國(guó)作為世界上最大的發(fā)達(dá)國(guó)家，同時(shí)也是世界上能源消費(fèi)總量最大的國(guó)家之一，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，同樣伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題之間的矛盾。上世紀(jì)中期開(kāi)始的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、多諾拉煙霧事件以及五大湖污染即為這種矛盾的集中體現(xiàn)。經(jīng)過(guò)多方努力，美國(guó)主要污染物排放量明顯下降，環(huán)境質(zhì)量得到基本性改善，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明霧霾是可以治理的。
從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)國(guó)家的整體環(huán)境質(zhì)量和污染程度，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐漸提高呈現(xiàn)先惡化后改善的趨勢(shì)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境污染之間呈現(xiàn)先污染后治理的倒U形的庫(kù)茲涅茨曲線形狀?，F(xiàn)在從美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系角度來(lái)看，其經(jīng)歷了庫(kù)茲涅茨曲線上的每一部分。因此，分析美國(guó)能源發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)制定我國(guó)能源發(fā)展及環(huán)境保護(hù)政策、治理霧霾，應(yīng)該具有很強(qiáng)的參考價(jià)值。
首先是能源總量和能源結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。進(jìn)入二十一世紀(jì)，中國(guó)的能源消費(fèi)總量開(kāi)始快速增長(zhǎng)，是最大的能源消費(fèi)國(guó)，2014年中國(guó)能源消費(fèi)量占全世界的23%。而美國(guó)的能源消費(fèi)于2007年達(dá)到峰值，此后較為穩(wěn)定。再來(lái)看能源結(jié)構(gòu)，2014年美國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中，石油消耗占35.4%，天然氣占27.9%，煤炭占18.3%；而2014年中國(guó)石油消耗占能源消耗總量的17.1%，天然氣占5.7%，煤炭占66%。城市化和工業(yè)化進(jìn)程中快速增長(zhǎng)的能源消費(fèi)，以及以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，是導(dǎo)致嚴(yán)重霧霾天氣的根本原因。
從美國(guó)能源結(jié)構(gòu)的演變來(lái)看，十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初煤炭占美國(guó)一次能源總量的近80%，后來(lái)石油和天然氣的占比不斷增加，同煤炭一起構(gòu)成美國(guó)的主要能源物質(zhì)。近年來(lái)，隨著美國(guó)頁(yè)巖氣革命的發(fā)展，天然氣在美國(guó)能源結(jié)構(gòu)中所占比例不斷增加，煤炭及石油占比出現(xiàn)下降，與此同時(shí)新能源占比上升了，核能在美國(guó)能源結(jié)構(gòu)中所占比重則相對(duì)穩(wěn)定，保持在20%左右。顯然，比較清潔的能源結(jié)構(gòu)是空氣污染得到根本治理的基礎(chǔ)。
城市交通和汽車(chē)尾氣也是霧霾的一個(gè)重要來(lái)源。
最初的洛杉磯光化學(xué)煙霧治理過(guò)程中，化工廠排放的廢氣被認(rèn)為是環(huán)境污染的主要因素，此后市內(nèi)的化工廠相繼被關(guān)停，政府還禁止居民在市內(nèi)焚燒垃圾。但這些措施并未改變當(dāng)?shù)厝找鎳?yán)重的空氣污染。此后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分污染物來(lái)自汽車(chē)尾氣中未完全燃燒的汽油。洛杉磯在二十世紀(jì)四十年代就已經(jīng)擁有超過(guò)二百五十萬(wàn)輛汽車(chē)，每天消耗超過(guò)一千噸汽油并排放大量的汽車(chē)尾氣。政府對(duì)此有針對(duì)性地推行了一系列措施，包括建議居民減少使用汽車(chē)出行、規(guī)定在汽車(chē)上安裝催化轉(zhuǎn)化器以解決汽油不完全燃燒的問(wèn)題、鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)使用甲醇和天然氣替代汽油等。這些措施對(duì)空氣質(zhì)量起到了比較好的效果。
完善的法律體系是污染治理政策得到執(zhí)行的保障。嚴(yán)格立法確定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)美國(guó)治理洛杉磯光化學(xué)煙霧及五大湖污染等各種環(huán)境污染事件起到了積極作用。1955美國(guó)政府就出臺(tái)了《空氣污染控制法》，這也是第一部空氣污染治理的相關(guān)法律。此后陸續(xù)出臺(tái)了1963年的《清潔空氣法》、1967年的《空氣質(zhì)量控制法》等，1970年的《清潔空氣法》，以及后來(lái)的1977年修正案、1990年修正案等，通過(guò)多次規(guī)范形成一個(gè)完善的空氣污染保護(hù)法律體系，并且還在根據(jù)新出現(xiàn)的情況進(jìn)行修訂，不斷對(duì)環(huán)境指標(biāo)提出更高的要求。
與此同時(shí)，公民和環(huán)保組織的積極參與也起到了很好的作用。從上世紀(jì)60年代開(kāi)始，隨著環(huán)境的惡化，越來(lái)越多的民眾開(kāi)始關(guān)注環(huán)境問(wèn)題。1970年4月22日美國(guó)各地民眾組織大規(guī)模游行以呼吁環(huán)境保護(hù)，這一事件最終促成了1970年《清潔空氣法》及修正案的通過(guò)。一些民間組織也在積極倡導(dǎo)使用石油燃料的替代品，這些替代燃料相比石油更加清潔環(huán)保。盡管因?yàn)槌杀据^高替代燃料未還沒(méi)有得到大規(guī)模普及，但這給傳統(tǒng)的石油產(chǎn)業(yè)造成了很大壓力，在一定程度上也促進(jìn)了技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)品清潔化發(fā)展。
然而，西方國(guó)家的環(huán)境污染治理的成功經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)成功復(fù)制有一定的困難。首先，今天中國(guó)面臨的污染方式、資源條件和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境大為不同。在龐大的人口壓力下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源消費(fèi)關(guān)系使得霧霾治理更為艱難，治理成本更高。其次，發(fā)達(dá)國(guó)家空氣治理的快速實(shí)現(xiàn)常以不發(fā)達(dá)國(guó)家的加速污染為代價(jià)，即污染生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和收入顯然尚未達(dá)到可以把高污染產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)向其他不發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。因此，中國(guó)霧霾治理可能需要比較長(zhǎng)的時(shí)間，我們需要有這個(gè)思想準(zhǔn)備。
霧霾治理需要比較長(zhǎng)的時(shí)間
近期霧霾頻發(fā)，過(guò)高的顆粒懸浮物污染使得能見(jiàn)度下降，導(dǎo)致航班取消、高速公路被迫關(guān)閉等等，由于與公眾日?；顒?dòng)密切相關(guān)，引發(fā)了公眾對(duì)治理霧霾的迫切要求。但是，政府應(yīng)該盡可能避免過(guò)于樂(lè)觀的霧霾治理承諾，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明空氣污染治理無(wú)一例外地需要相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間。
發(fā)達(dá)國(guó)家治理空氣污染的套路其實(shí)基本相似，但各國(guó)治理的速度不一樣。其中，日本是空氣污染治理速度最快的國(guó)家之一，借鑒日本空氣污染的治理手段，對(duì)于中國(guó)霧霾治理有重要意義。日本空氣污染在1964年達(dá)到高峰，1967年日本政府開(kāi)始陸續(xù)頒布重要的防污治污法律條文，1972年日本空氣污染水平開(kāi)始出現(xiàn)明顯下降，到1976年下降已經(jīng)很顯著，但其治理嚴(yán)重空氣污染的時(shí)間也超過(guò)了10年。
?在1960-1972年間的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)期，日本的能源消費(fèi)快速增加，能源消費(fèi)的增長(zhǎng)高于GNP的增長(zhǎng)。到1976年日本人口僅占全世界的3%，卻消費(fèi)了世界能源總量的6%，這方面與目前中國(guó)的狀況相似。伴隨能源消費(fèi)的大幅度提高，日本空氣污染經(jīng)歷了1960年代“四日市哮喘”事件和1970年代東京光化學(xué)煙霧事件。日本的空氣環(huán)保立法和嚴(yán)厲治理也是經(jīng)歷了巨大污染損失和公眾要求的直接結(jié)果。那么，日本的治理過(guò)程和經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明了什么？
首先，完善環(huán)境污染治理的立法花了很長(zhǎng)的時(shí)間。1968年日本出臺(tái)《大氣污染防止法》，之后幾年先后三次對(duì)其進(jìn)行修訂，隨后相繼制定了二氧化硫的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值，實(shí)施氮氧化物限排措施，出臺(tái)《汽車(chē)NOx法》、《電力公司行業(yè)法》等將近十部法律。2009年日本政府制定了最嚴(yán)格的PM2.5環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。目前日本已經(jīng)建立起完善的法律、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，為治理污染提供了基本保障。
其次，建立和完善環(huán)境污染治理的行政架構(gòu)也花了比較長(zhǎng)的時(shí)間。日本在1971年設(shè)立環(huán)境廳，2001年升級(jí)為環(huán)境省，目前已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)的都道府縣、大市、政令市全部設(shè)立了環(huán)境行政機(jī)構(gòu)，基本形成了全國(guó)性一體化的行政管理體系。在這段時(shí)間內(nèi)，行政管理日趨成熟，對(duì)于達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，一律停產(chǎn)或者轉(zhuǎn)產(chǎn)，致使大批環(huán)境污染企業(yè)關(guān)閉、轉(zhuǎn)產(chǎn)，迫使企業(yè)只能投入大量資金采取環(huán)保措施。
此外，日本政府投入了大量的財(cái)力進(jìn)行環(huán)境治理，1970-1980年間，直接用于治理環(huán)境污染的財(cái)政預(yù)算增長(zhǎng)了1.3倍。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，日本小學(xué)生的教材上出現(xiàn)了公害教育，日本文部省還制定學(xué)校環(huán)境教育規(guī)則，建立了覆蓋初等教育和高等教育的環(huán)境教育體系。
再次，日本政府采取的一系列空氣污染治理的嚴(yán)格措施，事實(shí)上也是經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間才見(jiàn)效的，包括污染總量限排、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高相對(duì)清潔能源如天然氣的比例等等。比如，采用污染總量限制之后，硫氧化物引起的空氣污染才明顯減少。但治理過(guò)程一直延續(xù)到了1990年代，此時(shí)硫氧化物的排放總量?jī)H約50萬(wàn)噸，僅為1960年代高峰時(shí)期的十分之一。
相比而言，中國(guó)目前的GDP單位能耗高于日本1960年代的水平；中國(guó)2015年煤炭消費(fèi)比重為65%，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日本在1960年代的水平。因此，盡管技術(shù)進(jìn)步，預(yù)期中國(guó)霧霾治理可以很快見(jiàn)效，但似乎仍過(guò)于樂(lè)觀。中國(guó)的霧霾與能源使用方式相關(guān)，但主要是與化石能源的消費(fèi)量相關(guān)。技術(shù)進(jìn)步使得改變能源使用方式相對(duì)容易，但是減少化石能源的使用量則需要長(zhǎng)期的努力?？紤]到中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，可以在制定治理霧霾總體規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，實(shí)施一些具體有效的應(yīng)對(duì)措施，加速霧霾治理過(guò)程。
中國(guó)霧霾治理階段性
如果控制能源總量和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)這兩個(gè)方面的目標(biāo)都能順利實(shí)現(xiàn)，將會(huì)對(duì)霧霾乃至整個(gè)環(huán)境治理起到重要作用。
但短期之內(nèi)大幅度實(shí)現(xiàn)兩方面的目標(biāo)很難；此外，汽車(chē)尾氣同樣是造成城市霧霾的重要原因。中國(guó)汽車(chē)保有量迅速增加，汽車(chē)尾氣對(duì)城市空氣的污染程度不斷增大，日益嚴(yán)重的交通擁堵將這一污染程度進(jìn)一步加深。成品油質(zhì)量升級(jí)已經(jīng)提上日程表，2013年國(guó)務(wù)院決定加快油品質(zhì)量升級(jí)，規(guī)定全國(guó)從2015年初開(kāi)始啟用第四階段標(biāo)準(zhǔn)車(chē)用汽柴油，2018年初啟用第五階段標(biāo)準(zhǔn)車(chē)用汽柴油，并就最敏感的誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單的問(wèn)題提出了基本原則，即按照合理補(bǔ)償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和污染者付費(fèi)的原則分?jǐn)偝杀尽?/span>
霧霾當(dāng)然也和能源使用和消費(fèi)方式相關(guān)。近年來(lái)公民的環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)，公眾輿論將進(jìn)一步提高公眾的環(huán)保意識(shí)。此外，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，設(shè)立強(qiáng)制性工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)和建筑標(biāo)準(zhǔn)，確立行之有效的環(huán)保行為準(zhǔn)則，規(guī)范能源使用和消費(fèi)。
以霧霾嚴(yán)重的北京為例，北京市“十三五”規(guī)劃中提出，在“十三五”時(shí)期，北京PM2.5年均濃度比2015年下降15%左右。北京市政府可以充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，對(duì)各類(lèi)污染源實(shí)施綜合治理。北京整治霧霾當(dāng)然有實(shí)力，但由于需要連同周邊一起治理才能真正有效，這決定了霧霾治理將需要比較長(zhǎng)的時(shí)間。
事實(shí)上，洛杉磯從1943年第一次出現(xiàn)霧霾，到1970年《清潔空氣法》正式出臺(tái)，再到1990年一級(jí)空氣污染警報(bào)完全消除，歷時(shí)近半個(gè)世紀(jì)。作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)環(huán)境的治理也有一個(gè)過(guò)程。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，霧霾是可以治理的，但是霧霾治理需要努力，還需要耐心。
進(jìn)入“十三五”時(shí)期，政府確立了清潔能源與低碳發(fā)展的戰(zhàn)略核心，大力發(fā)展清潔能源與低碳政策，同時(shí)治理交通尾氣污染。從目前的數(shù)據(jù)來(lái)看，主要城市的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及PM2.5的指標(biāo)都在逐年下降，但是，中國(guó)要從根本上擺脫空氣污染的困擾，可能還需要經(jīng)歷兩個(gè)階段。
第一個(gè)階段事從現(xiàn)在到2030年，解決煤炭相關(guān)排放應(yīng)該是主要的治理方向。主要手段就是明確立法和嚴(yán)格執(zhí)法，將空氣質(zhì)量顯著提高，逐步減少每年霧霾日天數(shù)，基本上擺脫重霧霾的影響。
第二個(gè)階段是2030年到2050年，再經(jīng)過(guò)20年的治理之后，空氣污染將得到根本性解決。這個(gè)階段中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)都將有了很大的轉(zhuǎn)變，能源消費(fèi)總量有所下降和穩(wěn)定、煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)總量可能下降到30%左右。然而，隨著汽車(chē)數(shù)量的激增，城市汽車(chē)尾氣污染將代替煤炭排放，成為了空氣污染的最主要來(lái)源。
為了治理交通污染，可以通過(guò)大力發(fā)展公共交通，控制私人汽車(chē)數(shù)量增長(zhǎng)，疏導(dǎo)交通擁堵（如進(jìn)入市區(qū)的車(chē)輛征收“交通擁堵費(fèi)”），鼓勵(lì)電動(dòng)車(chē)發(fā)展等措施治理污染此外，還可以倡導(dǎo)新能源的使用，大幅度提高可再生能源的消費(fèi)比重和綠色能源提供電力的比重。當(dāng)然還有其他許多細(xì)致的配套措施，如大面積種植綠化區(qū)，以及動(dòng)員全民參加環(huán)保行動(dòng)等等。
如何加快中國(guó)
霧霾治理的進(jìn)程
首先需要加快完善空氣環(huán)保立法的速度，包括空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、提高環(huán)境門(mén)檻，這是短期見(jiàn)效最快的措施，但需要考慮霧霾治理成本對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，需要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性的考慮。
其次是促進(jìn)清潔能源替代化石能源，這也將增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本，先易后難等于盡可能減少成本，包括支持風(fēng)能、太陽(yáng)能等可再生能源的發(fā)展，鼓勵(lì)頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)能源的開(kāi)采、開(kāi)發(fā)，擴(kuò)大、加大清潔能源的使用，發(fā)展清潔燃煤技術(shù)，用電能替代直接燃煤的高污染能源利用方式。
再次是加快推進(jìn)能源價(jià)格改革，盡可能將空氣污染的外部性內(nèi)部化，采用更加市場(chǎng)化的方法治理也可以降低治理成本。需要盡快制定各類(lèi)污染物總量排放限額，建立與排污權(quán)相關(guān)的交易和金融市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)碳氧化物、硫氧化物等污染物排放額度的交易。排污權(quán)交易通過(guò)設(shè)置污染物排放的總量標(biāo)準(zhǔn)，可以達(dá)到控制排污的總量目標(biāo)，又允許具有排污權(quán)的企業(yè)交易排污額，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制降低霧霾整理成本。
第四是積極引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快淘汰落后過(guò)剩產(chǎn)能。可以通過(guò)政府財(cái)政政策引導(dǎo)，給予稅收減免等措施來(lái)鼓勵(lì)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，引導(dǎo)資金流入環(huán)保行業(yè)，促進(jìn)污染治理等行業(yè)的發(fā)展。根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展環(huán)保行業(yè)，不僅能夠降低污染，還可以創(chuàng)造新的增長(zhǎng)點(diǎn)。政府還可以通過(guò)各種措施，加快淘汰落后過(guò)剩產(chǎn)能，既可以提高能源效率，還有益于技術(shù)進(jìn)步。
